章節字數：1246 更新時間：10-10-11 21:00
從曆史上看，中國的製度，即使在古代，一個特出的地方，是特別強調監督的重要性。因此，自秦漢以來，一直都存在跟行政和軍事機構並列的監察機構，正因為如此，孫中山在創製的時候，特別將監察製度引入現代政體，特意將監察權獨立出來，演變成五權體製。
但是，監察權失效的問題，也一直是中國製度的一個難題。無論什麼時候，行政部門的權限都是最大的，管人、管事、管地方，手上難免經過大量的金錢和物質。權限大，難免出事，所以需要監督。負責監督的部門和官員，沒有直接的行政權，不能直接發號施令，但是可以查有權者是否違法，也就是說，監察官員在某些場合和時間點上，可以“管官”，可以按規矩管，也可以不按規矩管。因此，對於行政官員來說，最佳也最具理性的選擇，是利用自己手裏的權力，討好監察者，等於是讓監察者部分地分享自己的權力，於是久而久之，監察就變成了分肥，開始是分一杯羹，後來則四六或者五五分成，再後來，監察者甚至可以把被監察者變成事實上的下屬。到了這個地步，原來平行的監察也就沒有了，等於是行政吞掉了監察。
漢武帝將天下郡縣分成九個部分（州），然後每部分派一個監察官刺史，分部監督。郡太守官大，兩千石，州刺史官小，六百石，但是一個刺史可以監督幾個郡太守。結果到了東漢，郡太守就逐漸變成了刺史的下屬，後來皇帝幹脆下令將作為監察區的州變成行政區，刺史變成行政官員，級別提高，形成州管郡的新的行政格局。漢武帝本意防止地方尾大不掉而設置的特別監察製度，最後適得其反，反而增加了地方分立趨勢，東漢末年群雄割據，諸侯並起，就是在這樣的製度背景下發生的。
明代的巡按製度，也發生過類似的變異，在各省設置巡按，原意是加強對地方的監督，但是巡按很快就變成了省級大員之一，一個七品的小官，居然可以跟二三品的省級官員布政使和按察使平起平坐，分享製度上沒有賦予的行政權力。結果，監督的職能自然廢掉了，反而增加了省級官員內部的紛爭，最後不得不再派一個淩駕所有官員的監察官巡撫或者總督到省裏去，時間一長，巡撫和總督也變成了事實上的地方最高長官。
近來審計署出台新紀律“八不準”：不準由被審計單位支付或補貼住宿費、餐費；不準使用被審計單位的交通工具、通訊工具等辦公條件辦理與審計工作無關的事項；不準參加被審計單位安排的宴請、旅遊、娛樂和聯歡等活動，等等。這“八不準”，意味著已經出現過這樣的八種現象。出現了這樣的現象，自然意味著審計和監督的失效和部分失效。
如何防止監督變成分肥，嚴肅內部紀律僅僅是一方麵，還需要這個製度以外的監督來加以保障。任何機構之間的監督，在理論上都可以化解為彼此之間的分肥或者分贓，無論機製多麼複雜，隻要時間足夠長，彼此博弈次數比較多，都可以通過彼此間的談判實現這一點。所以，真正的監督，實際上是有民意參與的監督，來自眾多被管理者的監督，這些人是無論如何都沒有辦法通過談判達成分肥協議的，而民意的監督，則來自人民代表，來自社會，來自公共媒體。因此，審計部門若想讓“八不準”真正落到實處，不能僅靠被審計一方的配合，還需要引入一個第三方。
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